摘要: 随着我国社会经济的发展，城乡关系正在逐渐从分隔走向融合，统筹城乡发展已成为今后一个时期国家重要的发展目标。土地承载着几乎一切社会经济发展的要素和活动，社会经济关系的变化必将带动土地利用关系的深刻变化。随着城乡之间物质流、能量流、信... 展开 随着我国社会经济的发展，城乡关系正在逐渐从分隔走向融合，统筹城乡发展已成为今后一个时期国家重要的发展目标。土地承载着几乎一切社会经济发展的要素和活动，社会经济关系的变化必将带动土地利用关系的深刻变化。随着城乡之间物质流、能量流、信息流、价值流交换的日趋频繁，过去计划经济时期人为划分的城乡界线已不复存在，取而代之以宽阔的城乡过渡区，影响城乡发展和土地利用变化的因素也不再局限于各自独立的系统中。面对我国当前日益复杂化的土地利用活动和多元化的土地利用主体，当今的土地利用规划凸现出不同以往的重要性，通过规划的长远、合理安排，引导和控制土地利用活动，促进土地利用系统健康、协调、可持续的发展，是实现社会经济发展目标的必要手段。然而，由于我国现存的土地规划制度有着明显的城乡分割特点，土地利用总体规划与城市总体规划作为法定空间规划体系中最主要的两个方面，往往仅局限于城与乡的不同区域，割裂了土地利用系统的整体功能，与当前统筹城乡发展的目标极不相称。 虽然土地利用总体规划与城市总体规划都把土地作为其主要的研究对象，但是由于“两规”的编制与管理分属于不同部门，在法律依据、编制理念、技术方法和标准、规划实施管理、规划期限、规划空间等方面均存在差异，规划成果必然表现出诸多矛盾。实践中，“两规”矛盾不仅让规划的使用者莫衷一是，产生对规划严肃性和权威性的怀疑，还人为造成了规划管理的混乱，使得土地违法有空可钻。近年来我国城乡土地市场秩序混乱、土地用途管制落实不力，开发区“遍地开花”，城镇建设用地规模突破规划限制，都与土地利用规划的混乱直接或间接相关。可见，在当前城乡协调发展的背景下，要实现土地要素的合理配置和严格的土地管理，就必须理顺“两规”的关系，建立起城乡协调的土地利用规划体系。 本文在我国当前城市化进程加速，城乡关系统筹化，土地利用关系复杂化的背景前提下，从“两规”矛盾的现状出发，分析了现行规划环节中产生矛盾的主要问题，并运用规划的基本理论揭示“两规”矛盾的深层次原因，从而针对问题的本质找出解决途径和对策，这对于理顺“两规”关系，建立合理的空间规划体系以及妥善解决因规划缺陷导致的城乡割裂及土地管理混乱问题具有重要的理论价值和现实意义。 本文在结构上分成三个部分: 第一部分为导论和理论支撑，包括第1、2章。第1章，提出研究问题，分析研究背景，综述已有研究成果，明确研究目标，选定研究方法，确定研究框架和技术路线。第2章，阐述支撑本研究的基本理论，包括规划的运行机制理论，规划决策理论，系统理论等。 第二部分对“两规”矛盾的深层次原因进行探悉，并提出整合城乡土地利用规划的途径和方法，包括第3、4、5、6章。本文认为“两规”矛盾的根本原因有四:第一，土地利用总体规划和城市总体规划面临不同的规划环境,在各自不同的环境中“两规”的价值取向出现变异，导致了实际规划目标的分歧;第二，“两规”在规划决策上都具有集权化的特征，综合决策机制以及决策监督机制尚不健全，导致了规划成果的矛盾;第三，空间规划体系不合理，规划空间重叠、内容重复，规划缺位与越位并存,导致了规划权利空间的争夺;第四，空间规划法律法规体系不健全，现行规划法律法规具有明显的部门法特征，且重实体性内容、轻程序性内容，难以起到规范空间规划行为的作用。 针对我国空间规划的现状以及“两规”矛盾的深层原因，本文认为有必要也有可能健全我国的规划体制，从根本上化解“两规”矛盾，建立起有利于城乡统筹规划的土地利用规划体系。一方面，要形成层次分明、分工明确的空间规划编制体系;另一方面，要建立健全有利于城乡土地利用规划整合的法制、体制、机制保障。在机制保障上，要通过健全政府官员考评机制、构建有效的价值沟通机制、建立规划申诉机制为“两规”衔接理清各种关系;在体制保障上，一方面要抓住大部门制改革的机遇,建立起统一的规划管理部门，另一方面要形成以规划编制、规划管理、规划监督三者相互分离为主要特征的新体制。在法制保障上，一方面要建立以《规划法》为主干的规划法律法规体系,另一方面要在内容上增加规划衔接的强制性规定和擅自发布未经衔接规划的法律责任，以及有利于保障规划衔接的程序性法律内容(.) 在技术途径方面，本文构建了城乡统一的规划用土地分类标准，并提出了规划空间的划分、规划基数的确定、用地规模的测算以及规划分区与空间布局的具体方法。 第三部分,以北京市海淀区为实例，对“两规”矛盾及化解矛盾的途径进行具体分析，包括第7章。从海淀区“两规”编制的现状入手，运用GIS空间分析技术论证了“两规”不协调的具体表现，展示了充分考虑规划衔接的土地利用总体规划编制过程。 收起