摘要: 三农问题是我国民生的根本问题，改革开放四十年以来我国“三农”事业取得了重大进展，特别是2008年，我国农村历经30年的改革已经取得了重大的进展。然而随着十九大报告对我国当前社会主要矛盾进行了重新判断，我国社会主要矛盾已经转变为发展不平衡和... 展开 三农问题是我国民生的根本问题，改革开放四十年以来我国“三农”事业取得了重大进展，特别是2008年，我国农村历经30年的改革已经取得了重大的进展。然而随着十九大报告对我国当前社会主要矛盾进行了重新判断，我国社会主要矛盾已经转变为发展不平衡和发展不充分的矛盾，三农发展的滞后是这种矛盾的集中体现（陈锡文，2018），而这种矛盾的背后实质是我国农村公共物品供给的不充分与供给的不平衡。基于此，党的十九大报告提出了乡村振兴战略，并将此战略作为我国十四五规划的重大远景目标。与此同时，2020年党的十九届五中全会提出共同富裕要取得实质性进展的战略部署。 实施乡村振兴战略的核心在于坚持农业农村优先发展，共同富裕目标的实现也依赖于农业、农村、农民问题的有效解决。2017年中央一号文件已经明确提出需要补齐农村短板，加快农村基础设施建设的目标要求。农村公共物品供给成为补齐农村短板的核心载体和重要抓手。与此同时，公共服务作为我国收入分配的重要内容之一，农村公共物品供给的改善不仅能够保障农村居民的生存权，保障享受公共服务的权力，还能增进社会福利。我国自2006年提出基本公共服务均等化以来，一直致力于改善公共服务供给水平，缩小地区间公共服务差距。特别地，我国通过均衡性转移支付制度，缩小了地区间供给公共服务的财力差距，由此我国地区间公共服务差距逐渐收敛。然而在我国公共物品供给取得重大进展的同时，我国农村公共物品供给却依然存在供给数量不足且供给质量不够的问题。这不仅阻碍了我国乡村振兴战略目标的推进，而且也不利于我国共同富裕目标的实现。因此，加快我国农村公共物品供给改革，不仅是应对政策导向的需要，也是解决我国现实问题的需要，农村公共物品供给改革迫在眉睫。 基层在国家治理中属于最末端的位置，同时也占据着最核心的地位。国家可以通过基层实现有效组织、高效管理、治理有效的目的。无论是从历史的角度还是现实的视角，基层治理都是确保地方稳定、安全、繁荣和发展的基石。历史上的半官半民的乡绅阶层维护了乡、村的利益；现实中的以县为单位的县域范围内，乡镇的治理成为治理的基础，不仅是县域内经济发展的基础也是县域内和谐稳定的保障。加快推进我国基层治理，完善乡村治理是实现乡村振兴的内在要求。这也意味着，我国农村公共物品供给数量不足和质量不够的问题，同样需要基层治理予以解决。党的十九大报告也提出了需要进一步完善乡村治理体系，走乡村善治之路。基于此，我们将从基层治理的视角探索如何改善农村公共物品供给，具体而言开展了如下的研究： 第一，基础理论的研究。针对目前有关“农村公共物品”、“治理”、“基层治理”等话题的讨论，在回顾我国农村公共物品供给制度演进的基础上，以公共物品供给理论、府际关系、财政分权理论为基础，研究关于农村公共物品的内涵和范畴，重点构建我国农村公共物品供给的基层治理逻辑。 第二，现状描述的研究。根据第三次农业普查数据分析了我国农村公共物品供给的现状，分别包括我国农村公共物品供给投入的总体现状以及分类型农村公共物品供给的产出现状。 第三，实证分析的研究。主要进行实证测度和问题分析研究，在理论构建的基础上，运用实证模型加以检验，主要从以下三个方面进行实证分析。一是从财政奖补制度治理层面分析了“一事一议”财政奖补对农村公共物品供给的影响。将农村公共物品供给区分为农村公共物品投入、农村公共物品产出和农村公共物品供给效果三个层次进行检验，并探讨外部因素对于“一事一议”财政奖补发挥效应的调节作用；二是从基层民主制度治理层面分析了基层民主下村干部特征、民主特征与农村公共物品供给研究。将基层民主区分为基层民主下的村干部特征和民主特征。其中村干部特征包括村干部学历和村干部规模；民主特征包括选举特征和村民代表规模，并在识别方法上，将农村公共物品进行分类进行检验；三是以给予权力为主的预算制度治理：主要以参与式预算改革和村账乡管改革为例进行分析。前者主要以云南省昭通市延津县豆沙镇参与式预算改革为例进行分析，后者主要以村账乡管改革对农村长期人力资本的影响为例，研究管理责任上移到乡镇政府之后对农村公共物品供给带来的影响。探索政府在农村公共物品供给中如何实施有效的预算管理和治理，为政府实施有效的干预，重塑政府的地位和能力提供一些经验支持。 第四，对策分析的研究。根据本文研究的结论，以及结合目前的相关政策导向，我们分别基于“基层政府能力重建”、财政奖补制度优化”、“村干部管理能力提升”、“基层民主建设强化”、“预算绩效管理水平提升”、“监督管理水平强化”六个方面提出政策建议。 根据上述四个大模块的研究，从概念内涵、现状结果以及实证等方面形成了本文的研究结论，具体来看包括以下几个部分： 第一，农村公共物品是与公共物品一脉相承的物品，其供给区域集中在农村，根据农村公共物品的属性可以分为纯农村公共物品和准农村公共物品，即能保证农业生产的顺利开展，也能改善村民的文体生活的公共物品，但相对于城市公共物品而言，农村公共物品不仅存在特殊性，而且在特殊性的背后还存在着较大的复杂性。除此之外，乡村振兴背景下的农村公共物品被赋予更高层次的内涵，农村公共物品不仅能够切实推动农业生产和发展等农业产业化的进程，提高农民收入、推动和改善农村精神文化等方面发挥重要作用，还需要助推乡村振兴战略目标和共同富裕目标的实现。 第二，基层治理是指乡镇政府、村一级、村民围绕同一目标，形成村民“自下而上”+乡镇政府和村一级“自上而下”的上下协商互动，采用正式的手段抑或是非正式的手段，通过协商一致，共同发力，最终共同实现目标的过程。基于基层治理的内涵，构建了“以权为主的预算制度治理”+“以资金为主的财政奖补制度治理”+“以人为主的基层民主制度治理”为主线的治理方式和治理手段，形成农村公共物品供给治理逻辑分析框架。 第三，我国农村公共服务供给已经取得了较大成效，无论是从绝对数量还是相对差距看，围绕十九大报告提出乡村振兴战略目标以及共同富裕目标，以及公共服务供给的相关目标要求，目前我国农村公共物品供给还存在较大问题。主要表现在：一是农村公共物品在供给总量与乡村振兴战略的要求相比存在严重不足。二是农村公共物品供给效果与《“十三五”基本公共服务均等化规划》和《“十四五”公共服务》有关公共物品供给提升居民幸福感、安全感、获得感、满意度的目标还相去甚远。 第四，基于基层民主制度治理实证研究发现：村干部特征和民主特征可以改善农村公共物品供给，主要原因在于村干部具有的学历特征或村干部规模特征能够改善村级投资环境，增加了农村公共物品供给的资金来源；民主特征具有的基层选举特征和村民代表规模能够强化村内的规范行为，改善农村公共物品供给的环境，但改善的效果在农村公共物品中存在异质性。基于财政奖补制度治理的实证研究发现：“一事一议”财政奖补制度有效改善了我国农村公共物品供给的投资水平，但对农村公共物品供给的形成的显著度不高，尤其是对农村公共物品供给的效果而言，进一步检验发现外部环境的改善可以促进“一事一议”财政奖补对农村公共物品供给的影响。从预算制度治理的实证研究发现：参与式预算管理改善了农村公共物品供给；农村财务管理责任上移可以改善农村教育公共物品供给，最终有利于提升长期人力资本水平，主要原因在于管理责任上移强化了村集体资金的预算约束能力和农村居民的监督能力。 收起