摘要: 政府性融资担保制度是经济、金融、法律等制度在经济社会发展过程中的创造与实践。美国、德国、日本等发达国家在助推经济恢复或产业转型升级进程中，通过构建政府性融资担保制度，让政府和市场“两只手”相互作用、相机发力，有效促进了政策导向或政府... 展开 政府性融资担保制度是经济、金融、法律等制度在经济社会发展过程中的创造与实践。美国、德国、日本等发达国家在助推经济恢复或产业转型升级进程中，通过构建政府性融资担保制度，让政府和市场“两只手”相互作用、相机发力，有效促进了政策导向或政府指定行业产业的发展。中国政府性融资担保有近30年发展历史。国家财政为构建政府性融资担保体系已投入资本金超1万亿元，旨在更好解决融资难融资贵问题，提高金融服务效率和质量，进而促进中小微企业等弱势经济主体和“三农”、科技等重点行业、战略性新兴产业发展。虽然目前全国融资担保机构在保余额接近4万亿元，预计到“十四五”期间融资担保规模可达到15万亿元，但是长期以来，政府性融资担保机构的经济效益和社会效益不够高，运营风险较大，政策目标偏离，可持续发展能力不足等问题突出，有的甚至危及社会安全稳定（中国担保行业市场前瞻与投资战略规划分析报告，2020）。制度在很大程度上对企业的治理和市场的发展质量具有重要影响（North，1990；La Porta et al.，2000）。 鉴于此，本研究聚焦于政府性融资担保制度。通过基于经济、法律两个视角，系统开展政府性融资担保制度理论、演进、绩效、规制、规范、比较、完善研究，以期进一步丰富政府性融资担保理论，完善担保制度绩效评价体系，提高担保体系的科学性和现代化治理管理体系的实效性，进而促进政府性融资担保机构提高融资担保金融服务质量效率，缓解融资难融资贵问题，实现宏观调控资源优化配置，守住不发生系统性金融风险底线。 本论文主要研究内容与结论归纳如下： （1）从融资担保效率、效能、风险等方面对制度绩效开展研究，揭示出该制度绩效不高的原因是“经济效益、社会效益、可持续发展”三者两两之间的效率和质量未能相互转化，“债权人、担保人、债务人”三者两两之间的信用和价值未能彼此互认。（2）通过文本分析、类型化分析等规范研究，发现既往《担保法》《中小企业促进法》《物权法》《民法典》等法律法规，以及财政部、工信部、银监会等国家部委、省（市）政府出台的有关政策文件，主要围绕担保行为在进行法律制度规制，而没有着重于政府性融资担保责任主体，并对这个市场主体的权利义务和责任，及其在金融交易活动中的实质公平正义等予以有效规制，没能对与之相关的财政税收、行业监管、风险防控、协同保障等作出相应规制和调整。（3）运用历史分析法，对政府性融资担保制度缘起、脉络、特征进行演进分析发现：“市场主体虚位、风险监管缺位、行业主管越位、激励约束不到位”等问题突出。（4）运用比较分析法，对国内外融资担保制度产生背景、价值目标、运行模式、作用效果、法律保障等进行比较分析表明：虽然各国信用体系、财政实力、法律制度不同，政府性融资担保制度应有不同，但建树“政策性导向、市场化经营、可持续发展”的政府性融资担保机构基本经营理念的制度是关键。（5）通过制度完善研究表明：亟待完善的政府性融资担保制度，要在中国特色社会主义基本制度总体框架之下，更好规制政府性融资担保机构这个市场主体的权利义务和责任，维护经济金融市场运行中的实质公平正义，让政府管理职能与融资担保功能，在市场机制作用下，相互促进，相机发力，以期更好弥补市场失灵和政策失灵之缺陷。 本论文研究的另一收获是针对中国政府性融资担保制度尚存在问题，提出如下优化完善建议： （1）坚持“实质公平、信用创造、资源优化配置、现代化治理”等原则，围绕“缓解小微和‘三农’融资难贵、促进弱质产业公平发展、畅通传导宏观调控政策、不发生系统性金融风险底线”等目标，处理好“政府、市场与机构”“担保物权、价值发现与信用创造”“社会效益、经济效益与持续发展”等关系，抓住法律规制对象与调整之重点，充分发挥政府职能，主动适应市场机制，提高融资担保金融服务质量效率，促进特定行业产业和经济社会高质量发展。 （2）完善好政府性融资担保的绩效考核，根据不时时期、不同地区、不同经济社会条件、不同行业产业、不同发展阶段、不同发展重点，动态确定经济效益、社会效益、风险管理、可持续发展等各项重点指标及其权重，并形成价值互认、利益转化的动态考核机制，以促进制度绩效的全面提升。要体现法律制度的价值目的意义，根据法律制度规制要求，更好确立起该制度的目标原则、思路方法、框架内容、协同保障机制等。 （3）鉴于我国社会信用体系和征信制度有待完善，金融生态环境有待改善，国家财政实力有限，我们不能照搬国外经验，将政府性融资担保简单视作“公共产品”，须防止国家财政资金通过政府性融资担保促进特定行业产业发展之政策，被异化成“民政救济、财政直补”，应在金融服务“实质公平”方面做出制度安排。 （4）鉴于我国金融业混业监管尚在探索之中，可以加快修订融资性担保业务部际联席会议制度，缩短由银监会牵头制定的相关制度过渡期，建立起自成一体的全国性融资担保监管体系，并能在“守住风险底线，实现高质量发展”方面及时作出融资担保监管制度安排。 （5）鉴于我国政府性融资担保的宗旨使命和企业社会责任，其出资可以由政府安排和控制，但属性和作用发挥应交由市场机制决定；其管理可委托专职部门负责，但部门利益倾向须有效防止；其目标考核可以是非盈利性，但融资担保机构高管及从业人员的逐利性操作须有效防止。 （6）在全球数字经济、互联网经济、产业经济飞速迭代发展的背景下，可以通过政府性融资担保制度创新，引导融资担保各方，抓住数字化转型与数智化转型的机遇，运用好现代科技手段，配置好经济社会资源，创新机制、重构模式、再造流程、拓宽渠道、优化产品，以期通过政府性融资担保，有效对接多层次资本市场，从而更好盘活闲置资产、沉睡资产、信息资产，更优配置金融资源、社会资源、潜在资源，促进其在价值发现和信用创造等方面，进一步发挥更大更好的政府性融资担保制度优势。 收起