摘要: 根据现行土地制度，征收是农村集体土地转变为城镇国有土地的唯一途径。征地制度关系经济社会发展大局，备受关注。十八大指出，要改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例;十八届三中全会提出，要缩小征地范围，规范征地程序，建立兼顾国家... 展开 根据现行土地制度，征收是农村集体土地转变为城镇国有土地的唯一途径。征地制度关系经济社会发展大局，备受关注。十八大指出，要改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例;十八届三中全会提出，要缩小征地范围，规范征地程序，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制;2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》提出，要建立社会稳定风险评估制度，全面公开土地征收信息，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。随着城镇化进程加快，征地已经成为经常性的社会生产活动。征地促进了经济发展，但同时带来了很多社会问题。被征地农民生活水平下降，长远生计无保障，滞后甚至无法实现人口城镇化等问题突出，由此引发的社会矛盾和冲突屡见不鲜。损害被征地农民权益、影响社会和谐的征地政策不能适应新时期社会转型的要求。新型城镇化的目标是让被征地农民共享经济发展成果，实现社会福利和社会效率总体提升，其核心是人的城镇化，以人为核心的社会效率已然成为考量征地政策的重要因素。因此，研究土地征收社会效率对制定和完善征地政策具有积极的现实意义。 本研究以南京市为例，以土地征收社会成本和社会收益为切入点，以被征地农民社会调查资料为依据，构建土地征收社会效率分析框架和测度体系。首先，梳理土地征收制度变迁，按照发文时间将南京市1996年以来的征地政策划分为4个阶段，逐一展现每个阶段的政策特征，归纳政策制定和完善的偏向和趋势;然后，以被征地农民的视角，从社会调查结果、安居乐业和城市生活融入度3个方面系统分析土地征收社会效应，借鉴适应性效率定义土地征收社会效率概念，并根据概念从土地征收社会效应分析结果中析出土地征收社会效率的影响因素;最后，界定土地征收社会效率内涵，构建土地征收社会成本和社会收益指标体系，运用数据包络分析法(DEA)对各政策阶段的社会效率评价值进行测度，并根据测度结果进行阶段性比较分析，为制定社会效率更高的征地政策提供切实可行的依据。 研究内容主要包括:(1)借鉴制度经济学中的适应性效率概念定义土地征收社会效率概念。土地征收社会效率是指土地征收制度如何适应社会发展需求而调整的问题，反映的是与时间进程中的社会需求变化相适应的制度变迁效率。(2)分析土地征收社会效率影响因素。以被征地农民的视角，从被征地农民对征地政策感知的社会调查结果、以安居乐业为目的的补偿和安置实施情况以及检验被征地农民市民化的城市生活融入度3个方面分析执行不同政策阶段土地征收产生的社会效应，以此为基础，通过比较和显著性检验分析和筛选土地征收社会效率影响因素。(3)界定土地征收社会效率内涵，土地征收社会效率为土地征收社会收益与社会成本的比值;选取土地征收社会收益和社会成本的代理指标和代理变量，构建土地征收社会效率指标体系。(4)测度不同政策阶段土地征收社会效率评价值，并根据测度结果确定土地征收社会效率主要影响因素及其影响程度。(5)探讨土地征收社会效率提升途径，提出相应的政策建议。 研究方法主要包括:(1)问卷调查法。以被征地农民为调查对象，选择结构式问卷访问法中的当面访问法，获取客观真实的研究资料。(2)排序选择模型。在调查问卷中，把被征地农民的意愿分为5级，纳入计量模型时依次用1、2、3、4、5表示，构成多元排序选择模型，通过显著性检验筛选土地征收社会效率影响因素。(3)数据包络分析法。运用DEA模型检测不同政策阶段土地征收社会效率有效性;运用超效率DEA模型测度不同政策阶段土地征收社会效率评价值。(4)比较分析法。用于分析不同政策阶段土地征收带来的社会影响。 通过理论分析和实证研究，得到以下结论:(1)征地补偿标准及安置方式渐趋合理。1996年以来南京市征地政策经历了1996-2000年执行131号文、2000-2004年执行86号文、2004-2010年执行93号文和2011年至今执行264号文4个阶段，呈现出补偿标准在提高、安置方式有改变、补偿安置对象在调整、集体经济组织成员认定渐规范、社会保障体系渐完善等特征。(2)征地政策调整基本适应被征地农民的利益诉求。随着征地政策不断调整，被征地农民满意度呈现不断提高的趋势。(3)土地征收社会效率影响因素多元但重点突出。从制定政策的角度看，实体上，征地补偿标准对社会效率影响较大，其次是社会保障体系，再次是居住安置方式;程序上，信息公开对社会效率影响较大。从实施政策的角度看，就社会成本来说，有没有按照协议约定按时、全部补偿和安置到位对社会效率影响较大;就社会收益来说，征地后道路、生活用水、生活用气等基础设施是否完善和医疗、教育、商业网点布局等公共服务是否改善对社会效率影响较大。(4)各政策阶段土地征收社会效率有效且逐渐趋高。DEA模型测度结果显示，各征地政策阶段社会效率评价值均为1，且各指标的松弛变量为0，表明1996年至今执行4个征地政策阶段的社会效率均为DEA有效，各阶段社会效率指标均处于比较理想的状态。超效率DEA模型测度结果显示，各政策阶段土地征收社会效率总体呈上升趋势，其评价值1996-2000年执行131号文阶段为1.006，2000-2004年执行86号文阶段为1.747，2004-2010年执行93号文阶段为1.602，2011年至今执行264号文阶段为2.457。虽然目前执行264号文阶段的社会效率评价值最高，但仍有修改和完善的空间。 基于研究结论，提出构建土地征收社会效率提升路径的政策建议:(1)提高征地补偿标准，建立土地增值收益分配机制。运用马克思地租理论，建立政府投资建设的设施辐射强度和距离的函数关系，构建设施辐射强度的三维立体模型，计算出在设施辐射范围内出让地块分摊的投资额，再加上投资利润，就可以得到政府出让该地块应分配到的土地增值收益。将政府分配到的土地增值收益从总的土地增值收益中扣除，剩余部分归集体经济组织和被征地农民所有。集体经济组织留足公益发展资金，剩余的归被征地农民所有。建立土地增值收益分配机制，彰显集体土地所有权的主体成员身份，给予被征地农民好的预期，有利于被征地农民主动置身土地征收全过程，积极推进征地实施。(2)注重程序，信息公开，建立健全信息共享和反馈机制。没有程序公正，就没有实体公正。程序公正包括环节到位和信息公开，信息公开尤其重要。在征前告知、征地公告、补偿登记、征地补偿安置方案公告等环节实行信息全公开。让政府征地信息能够有效的传达到每一个被征地农民,保障农民的征地知情权、监督权、参与杈;反过来，让被征地农民的意愿和诉求能够顺利反馈给政府，促进政府制定更加契合民意的征地政策。(3)同等享受社会福利，建立健全更加完善的社会保障体系。制定社会效率更高的征地政策，将被征地农民全部纳入城镇职工社会保障体系，让被征地农民和城市居民同等享受社会福利，让劳动年龄段的被征地农民享受城镇职工失业保险，养老年龄段的被征地农民享受城镇职工退休养老保险。社会保障体系统一，有利于被征地农民获得城市居民身份认同感，促进其尽快融入城市生活，实现人口城镇化。(4)改变集中安置方式，用货币补偿的方式让被征地农民自由选择居住地，主动融入城市生活。集中安置方式无形隔离了被征地农民和城市居民，阻碍了被征地农民市民化。改变集中安置方式，用货币补偿的方式，让被征地农民按照自己的偏好和经济状况自由选择居住地。被征地农民分散居住，作为个体，容易受周围城市生活环境影响，在潜移默化中自觉改变生活方式，主动适应和融入城市生活。(5)制定差别化政策，分类安置被征地农民，建立特殊帮扶基金。如果多数被征地农民劳动技能已经异化甚至已经在城市就业，应该多考虑补偿物质资本，弱化或者不提供就业培训等人力资本水平提高帮助;如果多数被征地农民缺乏非农业劳动技能，无法在城市找到工作，则应该加强社会保障，侧重就业培训，提高人力资本水平;对于确实因为征地导致生活困难的群体，通过建立特殊帮扶基金即利用社会资本给予补助。物质资本、人力资本和社会资本可以相互补充，有机结合必然促进土地征收社会效率提高。 收起