摘要: 土地作为人类生产生活必不可少的生产资料，其合理配置对新型城镇化建设、经济发展、产业结构升级以及耕地保护具有重要意义。本研究以新增建设用地指标空间配置的“特征—成因—效率提升”为研究主线，结合江苏省国土资源厅新增建设用地指标数据，描述了... 展开 土地作为人类生产生活必不可少的生产资料，其合理配置对新型城镇化建设、经济发展、产业结构升级以及耕地保护具有重要意义。本研究以新增建设用地指标空间配置的“特征—成因—效率提升”为研究主线，结合江苏省国土资源厅新增建设用地指标数据，描述了新增建设用地指标空间配置数量特征，计算了江苏省新增建设用地指标空间配置效率，然后从政府失灵角度探讨了新增建设用地指标空间配置成因，并构建指标配置策略偏好假说，利用计量模型进行了实证检验，从土地发展权视角分析市场机制引入对提升建设用地指标配置效率的可行性，最后就新增建设用地指标配置与土地资源管理等提出政策建议。全文主要研究结论如下: (1)在（存量）建设用地空间分布方面，通过资源—消耗势计算可以发现，江苏省各地级市资源势普遍较小，即面临突破土地利用总体规划管控的风险，这表明各地级市建设用地配置数量过于超前。 (2)从各地级市新增建设用地指标空间配额来看，并没有发现行政等级与指标配额成正比的现象。理论上，为减少与市级政府之间摩擦，省级政府理应避免年度间配置数量出现较大变动（尤其是指标配额大幅减少），从而促使配置行为被处于行政等级较低的市级政府支持与接受，但事实情况却是各地级市新增建设用地指标配额在年度之间变动较大。省级政府在辖区城市间新增建设用地指标配置方面似乎显得并无明显规律，配置行为显得尤为“随意”。此外，新增建设用地指标空间配额与人口分布、产业结构、经济发展、资源禀赋的协调性也有待进一步改善。 (3)在新增建设用地指标空间配置效率测度方面，研究表明指标空间配置效率依然有提升空间。理论上，计划管理者可根据社会经济发展情况计算出各地区最佳新增建设用地指标配置数量。但现实中，由于计划管理者信息有限、自身局限性等难题，追求最佳配置规模临界点并非易事，配置扭曲似乎不可避免。 (4)我国土地计划管理体制是造成指标分配利用低效的制度基础，尤其是在财政分权制度、对上负责的政绩考核激励、复杂的府际关系等作用下。通过江苏省新增建设用地指标空间配置实证分析发现，指标配额与经济增长率呈正相关。即基于GDP和财政收入等经济增长绩效为主的政绩考核体制，在对上负责的官僚体制和增长驱动目标约束下，省级政府将更多的新增建设用地指标配置在经济增长率高的城市，似乎是“明智之举”。这也在一定程度上说明了江苏省新增建设用地指标空间配置效率较高的原因所在。耕地变量对新增建设用地指标配置具有显著的正向影响，即耕地资源禀赋较多的城市会配置多的指标，反之则较少;这说明同样作为“地方政府”的省级、市级政府在耕地保护策略与行动上有所不同。产业结构对指标配置具有正向影响，这与市级政府倾向于配置更多的土地用于工业发展的策略不同。人口变量未能通过显著性检验。 (5)市场机制下的土地资源配置，实质上是土地发展权的有偿交易与转移(TDR)。基于土地发展权转移原理的城乡建设用地增减挂钩政策与耕地异地占补平衡政策，基本达到了政策设计初衷，即改进土地资源配置效率，缓解地方政府用地计划短缺造成的经济发展瓶颈。然而，城乡建设用地增减挂钩政策却面临着部分农民生活水平下降，安置过渡期长，安置方式单一化，群众参与程度低，部分整理复垦耕地质量有待提高等问题。耕地异地占补平衡政策面临着异地补充耕地的数量、质量堪忧，市场化交易平台不完善，政策持续性堪忧等问题。本文研究发现，TDR之所以成功的一些关键要素在我国土地发展权转移政策移植中出现遗漏。而在当前财政分权体制、官员晋升体制、补充耕地管理制度、补充耕地市场交易机制等没有发生实质性改变的前提下，盲目扩大土地发展权交易范围将不利于耕地资源保护。 基于以上结论，本研究最后就新增建设用地指标配置倾向、补充耕地指标交易、挂钩指标交易和财政体制改革提出有关政策建议。 收起