摘要: 相对集中行政处罚权制度是行政处罚法确立的一项新制度，它是指将若干行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使；行政处罚权相对集中后，有关行政机关不再行使已经统一由一个行政机关行使的行政处罚权。该制度出台的目的，是要解决多... 展开 相对集中行政处罚权制度是行政处罚法确立的一项新制度，它是指将若干行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使；行政处罚权相对集中后，有关行政机关不再行使已经统一由一个行政机关行使的行政处罚权。该制度出台的目的，是要解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题，深化行政管理体制改革，探索建立与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制和行政执法机制，提高行政执法的效率和水平，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和促进社会生产力的发展。目前，该制度主要运用在城市管理领域。本文以城市管理领域相对集中行政处罚权的实践——城管执法为研究对象，运用实证研究方法，从政治学与行政学的角度探讨了该制度的产生、发展与运行过程。 该制度的出台有着深刻的社会历史背景。城市化发展为城市管理带来的问题、行政法制完善与发展的要求、政府职能转变对城市管理提出的新要求、新公共管理运动中政府决策与执行相分离等四个方面是促使该制度出台的深刻背景。这些背景也是该制度存在的基础与运行平台。 该制度通过对不同部门若干行政处罚权的集中行使，打破了原有的利益结构，形成了新的权力格局。它的出台致力于实现社会秩序维持与公民权益保护的平衡。它主要是对城市管理领域行政处罚权的相对集中行使，因此，在实施中必然涉及到城市管理理论与行政处罚理论的运用。考虑到上述因素，本文综合运用行政权力格局调整、行政权与公民权的关系、城市管理与城市管理体制以及行政处罚法及其基本制度等理论，阐释了该制度运行与发展中反映出的基本问题，进而分析了其理论与实践价值。 从发展状况看，该制度从1997年至今经历了试点的启动、试点的规范化和全面推广等三个发展阶段；它的发展体现出四个明显的特点，即推行广度的集聚性与分散性并存、实施宽度的综合性与功能单一性并存、规制力度的规范性与实用性并存、实现深度的主动性与被动性并存。从权限范围看，该制度综合行使的权力涉及到“7+X”项(即市容环卫、城市规划、城市绿化、市政管理、环保、工商管理、公安交通管理等领域的部分或全部行政处罚权，以及省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权)；各地的职权范围在实施中有适当扩展。从管理主体看，该制度的实施主体为新成立的行政机关——城市管理行政执法局及其执法人员。从管理对象看，该制度涉及的管理对象可以分为两类，即弱势群体和强势群体。通过对上述四个方面的分析，本文对该制度的运行情况进行了动态描述。经过10年的实践，相对集中行政处罚权制度取得了明显的成效，很大程度上减少了城市管理行政执法中的诸多弊端，基本达到了创立该制度的初衷。具体而言，在管理体制上实现了从分散执法体制到相对集中执法体制的转变；开创了两级政府三级管理的城市管理新模式；建立了城市管理行政执法的长效机制；促进了城市政府行政权力新格局的形成。“数字城管"的推行和ISO9001系列国际质量管理标准的运用，推动了城市管理方法和手段的革新，有利于城市管理行政执法的规范化发展。虽然该制度只是行政执法领域的一场改革，但其对中国行政管理体制改革却具有十分重要的意义。 该制度及其运行也存在一些问题。可以将它们概括为法律问题、部门协调问题和社会认同问题。在对这些问题进行剖析的基础上，指出了制约该制度发展的四大因素，即政府末梢服务、部门利益、城管定位和国民素质。结合这些制约因素，提出了该制度未来发展的路径选择，即从外部环境建设和内部制度构建两个方面来推动它的完善与发展。外部环境建设包括充分发挥地方政府功能(提供公共物品、解决就业、完善社会保障)、改革现行行政立法体制、积极引导市民参与城市管理等三方面；内部制度构建包括厘清城管执法的职责范围、创建部门间的沟通协作机制、加强城管执法队伍的正规化建设等三方面。 收起